耿瀚涢

行政執(zhí)法體制改革是行政體制改革中的核心內(nèi)容，也是建設(shè)法治中國的重要支柱，是全面深化改革的必要組成部分，更是實現(xiàn)中國全面建成小康社會的重大舉措。黨的十八屆四中全會在全面推進依法治國建設(shè)中明確提出，要“深化行政執(zhí)法體制改革”，既是行政執(zhí)法體制改革的科學(xué)指南和行動綱領(lǐng)，又明確了行政執(zhí)法體制改革的重點。貫徹落實改革舉措，解決行政執(zhí)法體制中存在的問題，對提高政府的公信力和執(zhí)行力，切實轉(zhuǎn)變政府職能，打造法治政府和服務(wù)型政府意義重大。

一、當(dāng)前行政執(zhí)法體制存在的問題

《決定》指出，要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。深化行政執(zhí)法體制改革，不再是低層次、局部化、單方面的改革，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。當(dāng)前行政執(zhí)法體制存在的問題，主要有以下幾個方面：

1，執(zhí)法主體混亂

憲法及相關(guān)法律規(guī)定，行政執(zhí)法主體需要具備下述條件：（1）行政執(zhí)法主體必須是組織而不是自然人（2）行政執(zhí)法主體的成立必須有合法的依據(jù)（3）行政執(zhí)法主體必須具有明確的職責(zé)范圍（4）行政執(zhí)法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任。而在實際執(zhí)法中，執(zhí)法主體混亂，部分主體甚至連執(zhí)法資格都沒有，但卻經(jīng)常打著執(zhí)法隊伍的名義，混淆視聽、魚目混珠。

以公安機關(guān)協(xié)警為例，協(xié)警屬于專業(yè)的群防群治隊伍，不具有行政執(zhí)法權(quán)，因此就確定了協(xié)警必須在在編民警的帶領(lǐng)下，才能開展各項工作，或者發(fā)現(xiàn)了違法犯罪行為，及時交給公安機關(guān)進行處理。但在一些地方，協(xié)警除巡街、查居住證外，還單獨上路實施攔車檢查、扣留車輛、扣留駕駛證、罰款等。特別是農(nóng)村地區(qū)、偏遠山區(qū)，問題更為嚴(yán)重，有關(guān)協(xié)警超越職權(quán)、濫用職權(quán)的案件層出不窮，引起社會對執(zhí)法隊伍的不滿情緒，成為社會的不穩(wěn)定因素。

2，執(zhí)法領(lǐng)域重疊

行政執(zhí)法領(lǐng)域重疊，在橫向上表現(xiàn)為“多頭執(zhí)法”，交叉較為嚴(yán)重，部門之間職責(zé)不清，在縱向上則是“多層執(zhí)法”，劃分不明確，上下級行政機關(guān)執(zhí)法重疊的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。以貨車超載為例，由于標(biāo)準(zhǔn)不一、管理重疊，目前對于貨車超載, 各地罰款的標(biāo)準(zhǔn)不同，許多地方交警、路政、運管、收費站都有權(quán)罰款,交警是按行駛證,路政是按車軸,運管是按運營證,收費站是按車型或計重數(shù)據(jù)。可想而知，雖然因地域原因?qū)е聦嶋H處罰結(jié)果略微不同，但我們在執(zhí)法中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰的問題是實際存在的。

3，行政執(zhí)法監(jiān)督不力

一是國家權(quán)力機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督不力。盡管我國憲法和法律規(guī)定了人大擁有監(jiān)督權(quán)，但只是一些原則性的規(guī)定，實際執(zhí)行較困難。二是司法機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督尚顯薄弱。人民法院主要通過審理行政案件對行政機關(guān)進行監(jiān)督，這種監(jiān)督不僅范圍小，而且力度弱。三是社會監(jiān)督缺乏必要的制度保障。主要表現(xiàn)為：群眾監(jiān)督難以得到發(fā)揮，輿論監(jiān)督獨立性差，社會組織的監(jiān)督分散乏力。四是行政執(zhí)法監(jiān)督程序不完備。目前我國行政執(zhí)法監(jiān)督程序缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，即使國家權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)實施監(jiān)督的具體程序也沒有詳細(xì)具體的規(guī)定。

4，執(zhí)法人員素質(zhì)有待于進一步提高

執(zhí)法人員數(shù)量不足、素質(zhì)較低，非文明執(zhí)法現(xiàn)象突出，可以說暴力執(zhí)法普遍存在。現(xiàn)實中，執(zhí)法人員成分復(fù)雜，有相當(dāng)一部分人沒有經(jīng)過考試錄用，沒有針對性的培訓(xùn)，直接憑人情、關(guān)系進入執(zhí)法隊伍。近幾年城管暴力執(zhí)法案件充斥眼球，延安城管跳踩頭事件，湖南臨武縣城管打死瓜農(nóng)事件，哈爾濱城管暴打瓜農(nóng)事件。執(zhí)法人員身處第一線，利益摩擦糾紛較多，業(yè)務(wù)水平不高經(jīng)常導(dǎo)致事件處理不當(dāng)，最終造成群眾與執(zhí)法人員沖突升級，甚至引發(fā)群體性事件，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

二、行政執(zhí)法體制改革對策分析

（一）深化行政執(zhí)法體制

1、建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制

習(xí)近平指出，“政府是執(zhí)法主體，對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決。”要整合執(zhí)法主體，將行政執(zhí)法主體資格經(jīng)確認(rèn)后向社會公告，嚴(yán)格行政執(zhí)法資格，實行持證上崗；規(guī)范執(zhí)法主體職責(zé)，依法從事行政執(zhí)法工作。相對集中執(zhí)法權(quán)，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法，實行執(zhí)法業(yè)績共享。各執(zhí)法部門應(yīng)充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，加強協(xié)作，互通信息，共享資源，形成“上下聯(lián)動，交叉互動”的全方位統(tǒng)一的執(zhí)法體制。進而建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，進一步落實依法行政的重要舉措，深化行政執(zhí)法體制改革。

2、減少行政執(zhí)法層級，加強重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量

主張按照國務(wù)院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》的要求，減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心，將市區(qū)行政執(zhí)法機關(guān)爭議的事項交由區(qū)級行政執(zhí)法機關(guān)去完成。要加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，根據(jù)實際情況整合部分執(zhí)法隊伍種類，暢通執(zhí)法部門干部與其他部門干部交流渠道，加大跨部門綜合性人才的培養(yǎng)力度，推進執(zhí)法隊伍的規(guī)范化、專業(yè)化、職業(yè)化。簡政放權(quán)，突出執(zhí)法重點，重視基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，利于理清執(zhí)法權(quán)限，完善行政執(zhí)法體制，推動法治中國建設(shè)。

3、理順城管執(zhí)法體制

城市的管理離不開城管，近年來有關(guān)城管負(fù)面報道較多，但不可忽視城管在城市管理中的積極作用。由于現(xiàn)行城市管理的執(zhí)法體制，在權(quán)責(zé)交叉和權(quán)責(zé)銜接上是有問題的，因此理順城管和其他部門的關(guān)系，對提升城管形象，維護城市管理，實現(xiàn)社會穩(wěn)定作用極大。《決定》指出，要理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。理順城管執(zhí)法體制，應(yīng)對城管的體制、編制、執(zhí)法權(quán)限和工作機制作出統(tǒng)一規(guī)定，讓城管在執(zhí)法過程中能嚴(yán)格執(zhí)法，通過借鑒成功經(jīng)驗和汲取各地優(yōu)秀做法，來探索給予城管部門相應(yīng)的法律支持和執(zhí)法監(jiān)督。 

（二）完善行政執(zhí)法程序

一是要完善行政執(zhí)法程序的相關(guān)立法，科學(xué)設(shè)定行政主體和行政相對人的權(quán)利義務(wù)，推進行政程序法治化進程。二是要積極探索統(tǒng)一行政權(quán)力運行立法，規(guī)范執(zhí)法程序，確保執(zhí)法過程中能有法可依，明確執(zhí)法主體的權(quán)限范圍。三是要抓好規(guī)范行政自由裁量權(quán)工作，既要嚴(yán)格執(zhí)法，又要根據(jù)情節(jié)輕重，慎重使用裁量權(quán)。四是要健全約束機制，規(guī)范執(zhí)法程序有效運行，明確權(quán)責(zé)，細(xì)化分工，規(guī)范工作流程，保障行政相對人合法權(quán)益。五是要建立健全舉報投訴制度，對群眾檢舉、新聞媒體反映的問題及時進行調(diào)查、核實，依法作出處理，及時公開行政執(zhí)法材料和信息，促進執(zhí)法人員嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法程序。

（三）落實行政執(zhí)法制度

關(guān)于落實行政執(zhí)法責(zé)任制。一是要樹立執(zhí)法主體責(zé)任考核和責(zé)任追究意識。要扎實細(xì)致做好調(diào)查研究，科學(xué)分析行政職權(quán)屬性特征，提出切實可行的實施操作方案。二是要科學(xué)架構(gòu)執(zhí)法考評體系，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤。三是要建立錯案追究制度。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償，嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任制，才能實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范運作。

關(guān)于落實執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度。長期以來，由于編制內(nèi)人員不足，經(jīng)費無法保障等問題，許多基層行政執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法過程中以處罰為目的，造成了惡劣的影響。全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，將從根本上解決行政執(zhí)法中不以杜絕違法行為為目的而是以罰款為目的問題，有利于強化執(zhí)法部門管理、服務(wù)的功能。